¿Por qué la legislación sanitaria es inconstitucional para sancionar el incumplimiento del confinamiento?

1.- Procedimientos sancionadores en el Estado de Alarma

Entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020, convivimos incondicionalmente bajo el amparo jurídico de un estado de alarma. El avance de la pandemia en España obligó al Gobierno a imponer restricciones a los ciudadanos mediante la declaración de un estado de alarma. Si bien el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, en el que se restringe la libertad de circulación es, bajo mi punto de vista, inconstitucional, no lo es menos el régimen jurídico sancionador del estado de alarma cuyo articulado es más bien inexistente y, por tanto, inconstitucional para sancionar.

Los poderes públicos del Estado, tanto Administración General del Estado como Comunidades Autónomas, están iniciando multitud de procedimientos administrativos sancionadores. La mayoría de ellos por incumplimiento de la suspensión absoluta del derecho a la libertad de circulación del artículo 19 de la Constitución Española.

2.- Remisión normativa sancionadora

Dada la inexistencia de régimen jurídico sancionador en el articulado del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para fundamentar jurídicamente las sanciones, los poderes públicos se han basado principalmente en dos preceptos. Un precepto relativo a la seguridad ciudadana y otro relativo a la normativa sanitaria.

Es necesario decir que las supuestas infracciones derivan del incumplimiento del artículo 7.1 del Real Decreto del Estado de Alarma. Es decir, se basan supuestamente en el incumplimiento del deber de acatar la suspensión del derecho a la libertad de circulación dictado por el Gobierno.

2.1.- Normativa de seguridad ciudadana

En un primer momento, las sanciones impuestas por la administración se sustentaban jurídicamente en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de seguridad ciudadana. Un precepto que impone una sanción por resistirse o desobedecer las órdenes de las autoridades o los agentes de la autoridad.

Desde la primera lectura del precepto puede entenderse que, si no existe resistencia o desobedecimiento de las autoridades o sus agentes, no puede imputarse la sanción. En consecuencia, como bien es entendido por la doctrina y la jurisprudencia, para que exista desobediencia a las órdenes de las autoridades, estas órdenes deben haber sido emitidas y dirigidas de forma individualizada a cada ciudadano sancionado para el cumplimiento de una determinada conducta. Es decir, si no hubo orden directa de los agentes de la autoridad, no puede sancionarse al ciudadano ya que sería inconstitucional para sancionar.

2.2.- Normativa de salud pública inconstitucional para sancionar

Ante la previsible nulidad de las sanciones sustentadas en la normativa de seguridad ciudadana, los poderes del estado han modificado sus fundamentos jurídicos. Ahora subsumen la supuesta conducta infractora en base a la cláusula de cierre de los artículos de la legislación sobre salud pública. En concreto, se sanciona en base al artículo 57.2.c.1º de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública o, en función de la administración, en base al texto homónimo de la legislación autonómica como, por ejemplo, el artículo 68.b) de la Ley 18/2009, de 22 de octubre, de salud pública de Cataluña. Así, el artículo 57.2.c.1º establece lo siguiente como sanción leve:

“El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población.”

Muy parecido es el artículo 68.b catalana que establece:

El incumplimiento de las prescripciones de esta ley que los artículos no califiquen de graves o muy graves, y el incumplimiento de los requisitos higiénicos y sanitarios y de las obligaciones o prohibiciones de otras normas sanitarias, si estos incumplimientos no tienen repercusión directa en la salud.

Sin entrar a valorar si el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, podría calificarse de normativa sanitaria, cabe concluir que estos preceptos incumplen la Constitución. En síntesis, los preceptos infringen el principio de tipicidad como manifestación del principio de legalidad material y el principio de seguridad jurídica.

La amplitud, vaguedad o indefinición de estos artículos no alcanza el grado de determinación suficiente para sancionar ya que no prescriben con taxatividad y concreción cuales son las conductas que se infringen (STC 160/2019, de 12 de diciembre). Esta indeterminación abre la puerta a la arbitrariedad en materia sancionadora a la administración que no puede ser admitida.

El Tribunal Constitucional tiene asentado que el principio de legalidad material es absoluto e inamovible a diferencia del principio de legalidad formal (STC 13/2013, de 28 de enero o STC 242/2005, de 10 de octubre). Por ello, la indeterminación de las conductas típicas no puede superar el juicio de constitucionalidad para ejercer la potestad sancionadora.

3.- La STC 160/2019, de 12 de diciembre, declara un precepto similar inconstitucional para sancionar

3.1.- Precepto objeto de cuestión de inconstitucionalidad

Si bien ante una primera lectura de esta sentencia pudiera parecer un repaso a la doctrina constitucional sobre los principios constitucionales del régimen administrativo sancionador, lo verdaderamente subrayable de la misma es la redacción del precepto que se declara inconstitucional.

La sentencia trata la posible inconstitucionalidad del artículo 39.4 de la Ley 17/1997, de 4 de julio, de espectáculos públicos y actividades recreativas, de la Comunidad de Madrid. El artículo define y concreta en su articulado previo las sanciones que tendrán la calificación de leve y finaliza con una cláusula de cierre del tenor siguiente: “y demás normativa de la Comunidad de Madrid”. Precepto muy parecido a “normativa sanitaria vigente” u “otras normas sanitarias”.

3.2- Precepto inconstitucional para sancionar

La citada remisión normativa de carácter genérico es calificada de inconstitucional por el Tribunal Constitucional. Así de contundente son sus explicaciones:

“La pura remisión a la normativa de la Comunidad de Madrid en la materia —sin exclusión de la normativa de rango inferior a la ley, sin más acotaciones que la implícita atinente al ámbito de los sujetos obligados, a la materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, área de actividad particularmente extensa y diversa, y a la exclusión que deriva de la existencia de otras infracciones—, dificulta de tal modo el conocimiento de lo prohibido —al exigir la búsqueda de los reglamentos aplicables y de las normas que en ellos establecen obligaciones— que permite afirmar ante la norma de remisión que no queda salvaguardado suficientemente el valor de la seguridad jurídica al que sirve, entre otros, el derecho proclamado en el art. 25.1 CE.

Por tanto, el art. 39.4 de la Ley 17/1997, al incluir en su remisión a la “demás normativa de la Comunidad de Madrid” la determinación de las obligaciones y prohibiciones cuyo incumplimiento constituye la conducta típica sin haber definido los elementos esenciales de esta conducta, resulta contrario en este inciso a las exigencias del principio de legalidad que se derivan del art. 25.1 CE, tanto en su vertiente material como en su vertiente formal, por lo que el expresado inciso debe ser declarado inconstitucional y nulo.

La sentencia no hace más que reafirmar la postura de los ciudadanos ante las sanciones por supuesto incumplimiento del confinamiento. La inconstitucionalidad en sí de los preceptos base para sustentar la calificación jurídica de los hechos, trae como consecuencia ineludible la nulidad de la sanción.

4.- Conclusión

En definitiva, la fundamentación jurídica utilizada por la administración es contraria a derecho y no puede ejercerse la potestad sancionadora apoyándose en la legislación sanitaria ya que la misma es inconstitucional para sancionar. La administración estatal y autonómica no debería vulnerar masivamente los principios más básicos de la potestad sancionadora y los derechos fundamentales de los ciudadanos.

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