¿Por qué los límites perimetrales son inconstitucionales?

Tras la declaración del segundo estado de alarma, se empezaron a aplicar en territorio español medidas de suspensión de derechos fundamentales más atenuadas respecto al primer estado de alarma. Entre ellas, se empezaron a aplicar los denominados límites perimetrales en las fronteras de las Comunidades Autónomas cuyos poderes podían endurecer o flexibilizar en función de la supuesta situación epiemiológica. Sin embargo, estas medidas distan mucho de cumplir con la normativa constitucional vigente por lo que, en este escrito, se puede observar como los límites perimetrales son inconstitucionales y contrarios al ordenamiento jurídico.

1.- Imposibilidad de transferir competencias a las Comunidades Autónomas para la gestión de una crisis declarada en un Estado de Alarma

El pasado 25 de octubre de 2020 se promulgó y publicó el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, cuyo ámbito de aplicación fue todo el territorio nacional. Así lo establece el artículo 3 del citado Real Decreto que declara la afección de la normativa en todo el estado español.

El mismo Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, delega competencias a las comunidades autónomas para que puedan dictar resoluciones, órdenes y disposiciones de carácter general según las competencias atribuidas propiamente por el Gobierno a sí mismo conforme a los parámetros de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

1.1.- Únicamente pueden dictar normas al amparo del estado de alarma el Gobierno de la Nación

A pesar de la voluntad del Gobierno de atribuir potestad decisoria a las Comunidades Autónomas, la atribución hecha a las Comunidades Autónomas es contraria al artículo séptimo de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, y al espíritu y finalidad por el que fue redactado. El citado artículo séptimo establece lo siguiente:

“A los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad.”

El vocablo exclusivamente no es para nada casual, pues ante situaciones extraordinarias conviene que exista unidad de mando y dirección. Es por ello por lo que únicamente se permite la delegación de competencias cuando la circunstancia excepcional afecte exclusivamente a una Comunidad Autónoma.

El propio Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, establece que el estado de alarma afecta a todo el territorio nacional. Así lo establece concretamente el artículo 3 del citado Real Decreto cuando establece:

“La declaración de estado de alarma afecta a todo el territorio nacional”

Las Comunidades Autónomas carecen de competencias para dictar disposiciones de carácter general que afecten a todos los ciudadanos y cuyo objeto esté expresamente reservado para la autoridad competente en virtud del real decreto de declaración de estado de alarma.

La situación competencial actual provoca inseguridad jurídica dada la multitud de órdenes, disposiciones y resoluciones existentes en cada territorio autónomo. Una seguridad jurídica que debe ser promovida por los poderes públicos según el artículo 9.1 de la Constitución Española.

1.2.- Imposibilidad de delegar competencias del Gobierno atribuidas por la Constitución Española

Teniendo en cuenta que el artículo 116.2 de la Constitución Española atribuye al Gobierno de España la potestad de declarar el estado de alarma y con ello la posibilidad de limitar derechos fundamentales conforme establece el artículo 11.a) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, cabe recordar que las potestades atribuidas al Gobierno por la Constitución son indelegables tal y como prevé el artículo 20.3.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Por tanto, dada la incompetencia manifiesta de las Comunidades Autónomas que a través de Decreto o Resoluciones dictan normas que afecta al derecho a la libertad de circulación como derecho fundamental garantizado por el artículo 19 de la Constitución Española que sólo pueden ser dictadas por el Gobierno de España y, por tanto, la consecuente infracción del artículo 20.3.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y artículo 116.2 de la Constitución Española, los límites perimetrales son contrarios a la Constitución y a la Ley del Gobierno.

2.- Posibilidad de limitar la circulación del artículo 19 de la Constitución Española ÚNICAMENTE por el Real Decreto de estado de alarma

Ya se ha mencionado sucintamente en el punto anterior que las Comunidades Autónomas carecen manifiestamente de competencia para limitar la libertad de circulación del artículo 19 de la Constitución Española, pues es una facultad exclusiva reservada al Consejo de Ministros cuando el motivo que justifica la declaración del estado excepcional afecta al ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma.

Cabe advertir, añadidamente, que la restricción a la libertad de circulación que permite con carácter limitado el artículo 11.a) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, sólo puede promulgarse a través del Real Decreto por el que se declara el estado de alarma y, por tanto, cualquier otra norma que establezca esta limitación será ilegal por ser contraria a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Así predica el artículo 11.a) de la citada Ley Orgánica:

el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”.

Es decir, únicamente el Real Decreto por el que se declara el estado de alarma puede contemplar limitaciones y restricciones que afecten a derechos fundamentales, nunca pueden hacerlo resoluciones de carácter general con rango igual o inferior.

Esta interpretación no sólo surge del contenido literal del precepto de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, sino también de la jurisprudencia constitucional ampliamente conocida que afirma que los preceptos que limiten derechos fundamentales deben interpretarse de forma restrictiva.

Por tanto, debe entenderse con ello que únicamente el Real Decreto y las sucesivas prórrogas por el que se declara el estado de alarma puede limitar derecho fundamentales. En consecuencia, no se pueden restringir derechos fundamentales por otras normas independientemente del órgano que las dicte, ya sea un órgano estatal o una órgano de una Comunidad Autónoma. 

3.- Los límites perimetrales son inconstitucionales por ser contrarios al artículo 55.1 de la Constitución Española

3.1.- Ámbito de aplicación de las restricciones de la libertad de circulación: los límites perimetrales son inconstitucionales

Es explícito el artículo 11.a) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, cuando establece la potestad gubernamental de limitar la libertad de circulación. El artículo se refiere expresamente que la afectación de la limitación deberá tener como objeto lugares determinados. Es decir, lugares expresamente tasados y concretos en los cuales no quepa duda de la restricción al acceso y circulación.

La limitación de circular en lugares determinados es absolutamente coherente con el cierre de locales de restauración, de ocio nocturno y de ocio cultural ya que, además de cumplir con el objetivo de evitar aglomeración de personas en poco espacio terrenal, impide al ciudadano acceder a un lugar determinado, concreto, específico y tasado por la autoridad competente.

Sin embargo, las limitaciones de la normativa que se dictan por las CCAA en virtud del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, tienen un carácter absoluto y abstracto. Se impide toda circulación en todos los demás territorios, salvo que esté permitida expresamente. Por tanto, al no existir concreción sobre la limitación, las resoluciones son dictadas con extralimitación no sólo de las potestades atribuidas exclusivamente al Gobierno, sino también de las potestades conferidas por el artículo 11.a) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

Un artículo 11.a) que es fruto directo del artículo 55.1 de la Constitución Española que, en virtud de una interpretación a sensu contrario, impide suspender el derecho a la libertad de circulación con la declaración de un estado de alarma. Dicho artículo constitucional es desarrollado por el artículo veinte de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que permite la suspensión de la libertad de circulación con carácter absoluto y, a la vez, el establecimiento de excepciones a la suspensión. El apartado uno del artículo veinte relativo al estado de excepción establece lo siguiente:

“Cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución, la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir”.

El vocablo suspender quiere decir dejar sin efecto su ejercicio, sin embargo, el mismo precepto permite excepciones. Este precepto describe y encierra perfectamente las medidas tomadas por el Gobierno español en el artículo 5.1 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, así como la normativa de las Comunidades Autónomas ya que se suspende la circulación, salvo los supuestos expresamente permitidos. Por tanto, dado que se suspende la libertad de circulación, los límites perimetrales son inconstitucionales por contrariar el artículo 55.1 de la Carta Magna.

3.2.- Estado de excepción perfectamente aplicable ante una crisis sanitaria

Un precepto que puede y debe ser utilizado cuando deba suspenderse la libertad deambulatoria cuando concurran los hechos que motivarían la declaración de un estado de alarma como pudieran ser las crisis sanitarias tal y como establece el artículo veintiocho (28) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio:

“Cuando la alteración del orden público haya dado lugar a alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto coincida con ellas, el Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las previstas para el estado de alarma en la presente ley.”

Por tanto, el estado de excepción es perfectamente aplicable a la actual situación si el poder ejecutivo considera oportuno la necesidad de suspender la libertad de circulación. Es más, es el único aplicable si se quiere respetar el estado de derecho y ello porque, en conjunción con el anteriormente citado artículo 28 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, el artículo 4.b) de la misma Ley Orgánica reconoce su aplicación en las crisis sanitarias.

Es el debido control parlamentario el que hace necesaria la autorización del Congreso de los Diputados como representantes de la nación cuando se trata de suspender derechos fundamentales. Esto es así para salvaguardar las arbitrariedades que pudiera imponer el poder ejecutivo.

Por otro lado, cabe decir también que es ampliamente conocido que se reserva la Ley Orgánica para la regulación de los derechos fundamentales como expresamente reconoce la Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1998, de 23 de julio:

“(…) la reserva de ley orgánica tiene como función o, si se prefiere, responde a la finalidad de encomendar a un procedimiento legislativo que exige el respaldo de una mayoría cualificada el desarrollo normativo inmediato de la Constitución en aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional que por ser complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente se sustraen al sistema habitual de mayorías parlamentarias simples”

La normativa que establece los límites perimetrales en realidad está suspendiendo el contenido esencial del derecho a la libertad de circulación que sólo se puede realizar mediante ley orgánica, los estados de excepción y sitio o resolución judicial. En definitiva, los límites perimetrales son inconstitucionales.

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